2014，市政债元年

    “建立规范的地方政府举债融资机制”。这是3月5日国务院总理李克强做的政府工作报告中，很容易被错过的一句话，但是对17.9万亿元地方债，这是一剂“强心针”。
　　
　　是什么举债融资举措？同一天，财政部向全国人大常委会提交的《关于2013年中央和地方预算执行情况与2014年中央和地方预算草案的报告》（下称《2014年财政预算报告》）提出，“将允许地方政府在有一定收益的公益性项目中发行专项市政债券融资”。
　　
　　财政部将其列入2014年财政政策中，意味着各界呼声已久的市政债在今年发行成为可能。3月6日下午政协小组讨论会间隙，全国政协委员潘功胜在接受《国际金融报》记者采访时透露，“今年的提案是关于市政债发行的，建议发债主体、偿债主体应保持一致。”
　　
　　最快什么时候推出？至少住建部正在行动，近日公布的《住房和城乡建设部城市建设司2014年工作要点》中提出，“配合有关部门研究推动地方政府发行市政债券，建立城市基础设施政策性金融机构。”
　　
　　17.9万亿元压身
　　
　　2014年，地方债务问题有多突出？
　　
　　“总体风险、总量概念上是可控的。”3月4日，全国政协委员贾康在第一次政协小组讨论后接受记者群访时称，“但要关注某些区域、某些项目上的风险，要具体分析，不能一概而论。”
　　
　　《国际金融报》记者梳理31个省份的2014年政府工作报告，至少有26份报告提及政府性债务问题。2013年地方政府性债务专项审计报告显示，截至2012年底，有3个省级、99个市级、195个县级、3465个乡镇政府负有偿还责任的债务率高于100%。
　　
　　债务的类型是什么样的？
　　
　　国家审计署2013年底公布的数据显示，截至2013年6月底，地方政府负有偿还和担保责任的债务规模为17.9万亿元，与2010年底的10.7万亿元相比，增加了67%。其中，平台贷款在地方政府债务余额中占到40%左右。截至2012年底，各级政府承诺以土地出让收入偿还的债务余额为3.49万亿元，占省市县三级政府负有偿还责任债务余额的37.23%。也就是说，平台贷和土地担保债占总债务的80%。
　　
　　为防控风险，《2014年财政预算报告》提出，地方政府将在公益性投资的融资主体和债务规模上同时受到严格监管，包括需要抓紧剥离融资平台公司承担的政府融资职能。
　　
　　剥离地方融资平台后，地方政府如何融资？中国现行《预算法》明确规定，地方政府不得自主发行地方政府债券。《2014年财政预算报告》提出，将允许地方政府在有一定收益的公益性项目中发行专项市政债券融资。
　　
　　预算法修订
　　
　　所谓市政债，是以政府税收等一般财政收入或项目收益为偿债来源，主要用于城市基础设施建设的债券。从国外经验看，发行主体是市、县、郡政府。
　　
　　潘功胜指出，市政债券如果由中央政府或省级政府代替下级政府发行，虽然可直接控制地方政府的融资规模和融资行为，但这种做法实际上隐含了上级政府的担保，容易滋生腐败和道德风险。
　　
　　根据《预算法》，地方债券目前统一由财政部代发行。而地方政府只能通过地方融资平台发行城投债。潘功胜认为，“财税制度改革的方向是事权与支出责任相适应，发债主体与偿债主体应保持一致。”
　　
　　贾康认为，“推出市政债，就要允许地方政府自行发债，核心问题就是要对预算法进行修订，在预算法中对政府举债特别是地方政府举债行为进行明确。因为现行预算法规定，地方政府不能直接负债，也不能为债务提供担保。
　　
　　潘功胜在提案中，建议将市政债券分为两种：一种是由政府承担全部偿债责任、以未来税收为担保的一般责任债券，资金通常用于公益性较强的项目。这类债券的融资与偿债应该全额纳入预算管理，而且应计入政府赤字。另有一种是项目收益债券，还款以项目运营收益或与项目有关的专项政府性基金收入为主，政府不承担或仅承担部分或有偿债责任。这类债券也应纳入预算管理以反映政府的或有债务风险，但可不列赤字。
　　
　　改革不可能一蹴而就。“由于牵涉到许多辅助工作，没有确切的时间表。”潘功胜对“市政债在今年何时推出”的提问，回答很谨慎。
　　
　　债照发地还卖
　　
　　但是债不等人，2014年，地方债券和土地收入一个都不能少。
　　
　　财政部是2009年开始安排发行地方政府债券。首次发行规模为2000亿元，全部由财政部代理发行，列入省级预算管理。2010年和2011年的地方债发行规模都是2000亿元，2012年规模增加到了2500亿元。数据显示，2013年中国地方债发行总额共计3500亿元。根据《2014年国民经济和社会发展计划草案报告》，2014年中国计划安排中央代地方发债规模为4000亿元。
　　
　　国家审计署审计报告显示，地方政府性债务对土地出让收入的依赖程度较高。但种种迹象表明，土地出让金还会是地方财政的重要支柱。
　　
　　全国政协委员、审计署副审计长董大胜3月5日在谈到地方债风险防控时表示，应该允许地方政府获取适度的土地出让金，切莫“妖魔化”土地财政。
　　
　　按照《2014年预算报告》安排，2014年，地方政府国有土地使用权出让收入约3.67万亿元，较2013年预算下降11.8%。但过去几年地方政府该项实际收入往往会超过预算。例如，2013年该项收入实际约为4.12万亿元，而预算数仅为2.74万亿元。